Hablar de reforma tributaria en República Dominicana casi siempre produce la misma reacción: inquietudes familiares, cautela empresarial y un acalorado debate en el ámbito político. No es para menos. Cada cambio impositivo toca una pregunta importante: ¿quién paga, cuánto paga y cómo se utilizan los recursos recaudados por el Estado? Por tanto, la discusión no se limita a defender o rechazar nuevos impuestos, sino a preguntarse si realmente la tributación contribuye a la creación de un Estado con mayor poder para proteger a quienes realmente tienen menos.
La historia tributaria dominicana muestra que las reformas nunca surgieron por casualidad. Con la Ley núm. 1927, promulgada el 11 de febrero de 1949 sobre el impuesto sobre la renta, el país dio un paso importante hacia una estructura tributaria más moderna. Años más tarde, el 16 de mayo de 1992, la Ley núm. 11-92 crea el Código Tributario Dominicano, organizando las normas del impuesto sobre la renta, el ITBIS y los impuestos especiales. Ambas iniciativas fortalecieron el poder recaudador del Estado, aunque sus beneficios sociales siempre dependieron de una condición básica: esencialmente, estos recursos se convirtieron en servicios públicos a los que los ciudadanos podían acceder.
En 2000 y 2004, incluidas las Leyes 147-00 y 288-04, las reformas respondieron a presiones externas y a la crisis bancaria de 2003. La prioridad en ese momento era restablecer los ingresos estatales, preservar la estabilidad macroeconómica y evitar un mayor deterioro en el empleo y los servicios públicos. Para los sectores más vulnerables, el beneficio fue más indirecto que visible, ya que evitó que las crisis financieras redujeran aún más su poder adquisitivo o socavaran programas esenciales. Sin embargo, también quedó claro que cuando la carga recaudatoria recae sobre el impuesto al consumo, son los hogares de bajos ingresos los que sienten el mayor impacto.
La misma tensión entre la necesidad de recaudación de impuestos y la búsqueda de una mayor justicia distributiva persistió durante la siguiente década. En 2007, con la Ley núm. 147-07 y otros ajustes tributarios, el estado intentó aumentar sus ingresos. En 2009, la Ley núm. 182-09 introdujo cambios para facilitar la administración financiera, mientras que en 2011 se aprobaron nuevos cambios que sirvieron como preludio de las reformas integrales de 2012. En todos los casos, la lógica del gobierno fue mantener el gasto público y preservar la estabilidad fiscal. Sin embargo, el verdadero desafío fue evitar que la carga tributaria más pesada recayera sobre quienes gastan casi todos sus ingresos en alimentos, transporte, vivienda y servicios básicos.
Ley núm. 253-12, promulgada en noviembre de 2012, marcó uno de los episodios más importantes del reciente debate fiscal. Su objetivo era fortalecer la recaudación, racionalizar las concesiones y contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Su impacto social estuvo vinculado a prioridades de financiación como la educación preuniversitaria y otros servicios esenciales. Esta experiencia dejó una lección clara: una reforma tributaria puede ganar legitimidad cuando sus recursos se reflejan en escuelas, hospitales, programas de seguridad, transporte o protección social, pero pierde poder cuando las personas no experimentan mejoras concretas.
El Proyecto de Ley de Modernización Tributaria presentado el 7 y 8 de octubre de 2024 vuelve a poner sobre la mesa el mismo dilema: cómo modernizar el sistema tributario, reducir las exenciones, contener el crecimiento del crédito y financiar los servicios públicos sin afectar desproporcionadamente a los sectores de bajos ingresos. Sus propuestas incluyeron aumentar el programa de pensión alimenticia de RD$1,650 a RD$2,000, elevar el salario mínimo y ampliar las medidas de protección para las familias más vulnerables. Al tratarse de una propuesta, su alcance real dependía de su aprobación, diseño final y, sobre todo, de su implementación.
Ley núm. 30-26, conocido como Plan o Ley Fiscal Anticrisis, medidas para impulsar el crecimiento económico, la simplificación fiscal y la mitigación de crisis internacionales, parte de un enfoque preventivo ante una situación económica global incierta. Sus objetivos eran preservar la estabilidad macroeconómica, facilitar el cumplimiento tributario, prevenir la evasión y generar ingresos adicionales estimados entre RD$40,000 millones y RD$50,000 millones. Desde una perspectiva social, su principal fundamento fue prevenir una potencial crisis internacional que obligaría al Estado a reducir los recursos destinados a asistencia social, salud, educación o inversión pública.
Para las poblaciones de bajos ingresos, los beneficios de la reforma tributaria pueden sentirse directamente cuando se traducen en transferencias financieras, subsidios focalizados, alimentación escolar, servicios de salud, transporte o aumentos del salario mínimo. Pueden manifestarse indirectamente si ayudan a controlar la inflación, mantener el empleo, reducir la incertidumbre económica y evitar crisis de deuda. Sin embargo, cuando la mayor parte de los ingresos proviene de impuestos al consumo, el efecto suele ser regresivo, ya que los hogares de bajos ingresos asignan una mayor proporción de su riqueza a bienes esenciales.
Por ello, cualquier subida de impuestos debería ir acompañada de tres garantías básicas: proteger los bienes esenciales, establecer compensaciones verificables para los hogares vulnerables y garantizar la transparencia en el uso de los recursos públicos. Sin estas condiciones, una reforma puede mejorar las cuentas del Estado sin traducirse en un mejor nivel de vida para quienes más necesitan apoyo.
Ley núm. 30-26 también vale la pena analizarlo desde esa perspectiva. Más allá de aumentar los ingresos, se presentó como un instrumento para evitar el deterioro en el contexto internacional debido a los recortes obligatorios en los programas sociales, de salud, de educación o de inversión pública. Sus medidas progresivas, como gravar más a los grandes contribuyentes y aumentar la exención del impuesto mínimo sobre la renta para las personas físicas, podrían beneficiar a los trabajadores de bajos ingresos si se implementan bajo criterios de equidad. Sin embargo, cualquier resultado positivo debe sopesarse con los posibles efectos indirectos que pueden conducir a aumentos en las transacciones financieras, los servicios o los precios que, en última instancia, corren a cargo del consumidor.
La experiencia dominicana muestra que las reformas financieras eran necesarias en tiempos de crisis o de austeridad presupuestaria. Sin embargo, su validez depende no sólo de cuánto recauden, sino de si los ciudadanos pueden ver resultados tangibles. Una reforma defendible no es sólo una que aumente los ingresos estatales, sino una que recaude más eficientemente, distribuya los recursos de manera más equitativa y los redirija hacia la educación, la salud, la seguridad, el transporte, la vivienda y la infraestructura que puedan costear estos servicios por sí mismos.
Dicho esto, el debate no debería ser sólo a favor o en contra de la reforma fiscal. Lo que realmente importa de todo es la afirmación de que su diseño protege a las familias más vulnerables, reduce privilegios injustos, combate la evasión y garantiza que cada peso extra recaudado tenga un impacto social verificable. Ésa es, por supuesto, la diferencia entre una reforma diseñada sólo para aumentar los ingresos y una reforma tributaria en el verdadero sentido de equidad, por supuesto, si realmente así lo desean.
